【評論】我國區(qū)域港口整合呈現(xiàn)五大特征

自2015年2月交通運(yùn)輸部印發(fā)《區(qū)域港口發(fā)展一體化試點方案》以來，區(qū)域港口整合成為現(xiàn)階段我國推進(jìn)區(qū)域港口協(xié)調(diào)發(fā)展和促進(jìn)港口轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵舉措。

沿海沿江數(shù)十個省市自治區(qū)先后出臺相關(guān)的整合方案對省級轄區(qū)的多個港口予以實質(zhì)性整合。不少省份還在省級層面成立了港口集團(tuán)，作為省域港口資源開發(fā)建設(shè)投融資及運(yùn)營管理的主平臺。

縱觀本輪我國區(qū)域港口整合的改革浪潮，其表現(xiàn)出五大鮮明特征，即整合背景的時代性、整合趨向的普遍性、整合過程的漸進(jìn)性、整合路徑的差異性和整合機(jī)制的混合性。

一、整合背景的時代性

本輪我國區(qū)域港口整合根植于國家政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大潮中，具體來看，集中體現(xiàn)在三個方面。

第一，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需在各領(lǐng)域深入推進(jìn)。

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，經(jīng)濟(jì)增長速度、發(fā)展方式、增長動力等發(fā)生顯著變化，提升供給側(cè)綜合效率是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)集約型增長的重要途徑。在我國港口領(lǐng)域，區(qū)域?qū)用嬉殉霈F(xiàn)較為明顯的產(chǎn)能過?，F(xiàn)象。過剩產(chǎn)能不僅占用大量資源，而且造成低效甚至無效供給。區(qū)域港口整合旨在化解港口產(chǎn)能過剩，促進(jìn)港口資源的優(yōu)化配置，提升港口服務(wù)供給的效率，更好地服務(wù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

第二，黨的十八屆三中全會確立了全面深化改革的頂層設(shè)計，全面深化交通運(yùn)輸領(lǐng)域改革是推進(jìn)交通運(yùn)輸治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路。

區(qū)域港口整合涉及港口管理體制機(jī)制的改革，離不開中央的戰(zhàn)略部署與精心指導(dǎo)。2014年12月，交通運(yùn)輸部出臺《關(guān)于全面深化交通運(yùn)輸改革的意見》，明確指出要“理順港口管理體制，推動港口資源整合，促進(jìn)區(qū)域港口集約化、一體化發(fā)展”。

第三，“一帶一路”建設(shè)、津京冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展等國家戰(zhàn)略的實施，內(nèi)在性地要求區(qū)域內(nèi)及區(qū)域間交通基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通。

港口是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的戰(zhàn)略資源和關(guān)鍵支撐，是推進(jìn)實施國家戰(zhàn)略的重要支點。區(qū)域港口整合可以促進(jìn)港口提質(zhì)增效并有效增強(qiáng)港口間聯(lián)系，契合實施國家戰(zhàn)略實現(xiàn)互聯(lián)互通的內(nèi)在需求。

二、整合趨向的普遍性

本輪我國區(qū)域港口整合在發(fā)展趨向上的普遍性集中體現(xiàn)在兩方面，一是沿海沿江各省市自治區(qū)普遍參與，均將推進(jìn)省域范圍內(nèi)的區(qū)域港口整合作為現(xiàn)階段重要的工作內(nèi)容；二是參與區(qū)域港口整合的各省市自治區(qū)普遍性地強(qiáng)化了省級港口集團(tuán)或港口行政管理機(jī)構(gòu)在區(qū)域港口發(fā)展中的話語權(quán)和引領(lǐng)作用。

具體來看，截至目前，我國沿海各省市自治區(qū)（除上海市、港澳臺地區(qū)）和長江干線各內(nèi)陸省市（除云南省）均已不同程度地展開了區(qū)域港口整合，其中以浙江省為典型代表。

2017年8月，交通運(yùn)輸部面向我國沿海沿江省市自治區(qū)印發(fā)《關(guān)于學(xué)習(xí)借鑒浙江經(jīng)驗推進(jìn)區(qū)域港口一體化改革的通知》，要求各地在學(xué)習(xí)浙江港口整合經(jīng)驗的基礎(chǔ)之上，因地制宜有序推進(jìn)區(qū)域港口一體化發(fā)展。

在本輪區(qū)域港口整合浪潮中，省級層面的作用顯著增強(qiáng)，突出表現(xiàn)為省級港口集團(tuán)的紛紛設(shè)立，例如浙江省海港投資運(yùn)營集團(tuán)有限公司、江蘇省港口集團(tuán)有限公司、安徽省港航集團(tuán)有限公司、湖南省港務(wù)集團(tuán)有限公司、遼寧港口集團(tuán)有限公司等。

今年8月6日，山東省港口集團(tuán)有限公司也在青島正式成立?！耙皇∫桓邸壁厔菝黠@。其間，部分省份還成立了專門的行政機(jī)構(gòu)以統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域港口整合，如浙江省于2016年6月組建省海洋港口發(fā)展委員會，負(fù)責(zé)海洋經(jīng)濟(jì)和海洋港口發(fā)展的宏觀管理和綜合協(xié)調(diào)，加強(qiáng)發(fā)展規(guī)劃和改革方案實施。

三、整合過程的漸進(jìn)性

縱觀各相關(guān)省市自治區(qū)所推進(jìn)開展的區(qū)域港口整合實踐，其整合過程無一不彰顯出漸進(jìn)性特征，具體表現(xiàn)為整合空間的逐步擴(kuò)展和整合力度的持續(xù)加深。

在整合空間方面，各地均大體遵循“從局部到整體”的整合思路，分步驟地穩(wěn)步推進(jìn)。例如，浙江省先實現(xiàn)寧波港與舟山港的一體化運(yùn)營，再逐步整合臺州、溫州、嘉興等地國有港口企業(yè)資產(chǎn)；再如，山東省先成立山東渤海灣港口集團(tuán)以整合濱州港、東營港和濰坊港，再以青島港為平臺整合威海港，最后再組建山東省港口集團(tuán)有限公司以統(tǒng)籌全省港口資源。

在整合力度方面，各地大體遵循“從股權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整到生產(chǎn)經(jīng)營管理體系調(diào)整”的整合思路，以確保區(qū)域港口整合的實質(zhì)性。

例如，江蘇省通過折價入股等多種形式實現(xiàn)了江蘇省港口集團(tuán)有限公司對沿江沿海八市國有港口企業(yè)的股權(quán)整合，隨后以“區(qū)域一體化+專業(yè)化經(jīng)營”為重要抓手，重塑生產(chǎn)經(jīng)營體系，先后成立長江集裝箱事業(yè)部、大宗散貨事業(yè)部等專業(yè)化事業(yè)部，以及信息公司、物流公司等全資子公司，不斷完善生產(chǎn)經(jīng)營架構(gòu)。

再如，遼寧省通過股權(quán)劃轉(zhuǎn)、增資入股等形式成立遼寧港口集團(tuán)有限公司以推進(jìn)區(qū)域港口整合，自該公司成立伊始，便明確了要以組織架構(gòu)調(diào)整為引領(lǐng)全面推進(jìn)港口整合，強(qiáng)調(diào)建立“小總部、大產(chǎn)業(yè)”管控模式和貼近市場與客戶的生產(chǎn)組織架構(gòu)，公司采用事業(yè)部制，成立了集裝箱事業(yè)部等七大部門。

需要說明的是，在區(qū)域港口整合實踐中，股權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整與生產(chǎn)經(jīng)營管理體系調(diào)整在時間上并非有著嚴(yán)格的先后關(guān)系，兩者可并行不悖。

四、整合路徑的差異性

由于我國沿海沿江各省市自治區(qū)在港口及港口企業(yè)數(shù)量、港口企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜程度、港口產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模和發(fā)展動力等多方面存有一定的差異，故而在推進(jìn)區(qū)域港口整合的路徑方面也存在著明顯的差異性。

從主導(dǎo)區(qū)域港口整合的企業(yè)主體來看，我國區(qū)域港口整合在路徑上大體可分為三類。

一是以省屬國有企業(yè)為主導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)省級港口企業(yè)的整合話語權(quán)。

現(xiàn)階段，我國已有不少省份通過省級政府出資或依托現(xiàn)有省屬國有企業(yè)等多種形式組建省級港口企業(yè)，作為省域內(nèi)開展區(qū)域港口整合的核心平臺。該整合路徑具有鮮明的自上而下的權(quán)威性，易于在短時間內(nèi)形成較大規(guī)模的整合態(tài)勢。

二是引入中央企業(yè)，共同推進(jìn)區(qū)域港口整合。

目前，該整合路徑被遼寧省與海南省所采用。遼寧省引入招商局集團(tuán)參與區(qū)域港口整合，以充分利用招商局集團(tuán)在產(chǎn)業(yè)集聚、產(chǎn)城聯(lián)動以及全球化物流網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營等方面的突出優(yōu)勢。海南省則是引入中國遠(yuǎn)洋海運(yùn)集團(tuán)，以利用其在海運(yùn)資源集聚、產(chǎn)業(yè)帶動和航線布局等方面的優(yōu)勢來推動全省的港航資源整合。

三是各級國有企業(yè)廣泛參與，港口整合局部化開展。

具有代表性的是福建省和廣東省。福建省主要依托省交通運(yùn)輸集團(tuán)在福州及湄洲灣地區(qū)、廈門港務(wù)控股集團(tuán)在廈門地區(qū)展開區(qū)域港口整合。

廣東省的港口整合更為復(fù)雜，其已基本形成以珠三角港口群為主體、粵東和粵西港口群為兩翼的港口發(fā)展格局，省內(nèi)目前有廣州港集團(tuán)、鹽田港集團(tuán)、湛江港集團(tuán)、珠海港控股集團(tuán)、招商局港口集團(tuán)等多家大型港口企業(yè)，由于涉及的利益主體眾多，港口整合難以一蹴而就?，F(xiàn)階段，廣州港集團(tuán)和招商局港口集團(tuán)作為龍頭企業(yè)利用自身優(yōu)勢通過簽署合作協(xié)議、碼頭投資等多種形式分別展開局部性的區(qū)域港口整合。

五、整合機(jī)制的混合性

這一特征在本輪區(qū)域港口整合浪潮中集中體現(xiàn)為市場機(jī)制與政府干預(yù)的相互支撐與補(bǔ)充。

2017年8月，交通運(yùn)輸部印發(fā)的《浙江強(qiáng)力推進(jìn)區(qū)域港口一體化改革經(jīng)驗》就明確指出，“市場主導(dǎo)和政府引導(dǎo)相結(jié)合是推進(jìn)港口一體化發(fā)展的根本原則”。所謂“市場主導(dǎo)”就是要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭來促使資源優(yōu)化配置，進(jìn)而實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。所謂“政府引導(dǎo)”就是要處理好政府和市場關(guān)系，更好地履行政府職能和發(fā)揮政府的積極作用。

縱觀本輪區(qū)域港口整合浪潮，市場通過價格機(jī)制、供求機(jī)制、競爭機(jī)制以及激勵和約束機(jī)制對區(qū)域港口資源進(jìn)行了有效的優(yōu)化配置。與此同時，政府通過簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)對區(qū)域港口資源整合予以了必要引導(dǎo)和積極支持，并在很大程度上破解了因港口屬地化管理而帶來的地方保護(hù)主義難題。

當(dāng)前，區(qū)域港口整合在我國方興未艾，區(qū)域港口整合的改革效果也有待時間的進(jìn)一步檢驗。但不可否認(rèn)的是，區(qū)域港口整合是我國沿海沿江各省市自治區(qū)在港口產(chǎn)業(yè)發(fā)展到一定階段所展開的寶貴探索和有益實踐。我國區(qū)域港口整合目前表現(xiàn)出時代性、普遍性、漸進(jìn)性、差異性和混合性。鑒于受國內(nèi)外多方因素影響，未來港口產(chǎn)業(yè)發(fā)展動能存在一定的不確定性，加上區(qū)域港口整合本身具有復(fù)雜性，區(qū)域港口整合值得持續(xù)關(guān)注與研究。