作者：刁大明  中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員

編輯：孫允廣

來源：正和島商業(yè)洞察（ID：zhenghedaoshangye） 

隨著2020年美國總統(tǒng)大選塵埃落定，因為權(quán)力交接而可能引發(fā)危機(jī)的擔(dān)憂不斷降溫。

特別是面對著特朗普政府在過去4年中對大國關(guān)系以及國際秩序的各種破壞性影響，國際社會對拜登政府的修復(fù)與延續(xù)保持了高度關(guān)注。 

從拜登本人及其團(tuán)隊成員的選前表達(dá)看，新政府的確被規(guī)劃為推進(jìn)較大幅度的調(diào)整乃至回歸，但客觀上也同樣面對不可小覷的內(nèi)外挑戰(zhàn)。

而拜登政府在調(diào)整與平衡之間的變化也將為中美關(guān)系帶來一些變化乃至機(jī)遇。

拜登政府對外政策的靜態(tài)評估

在選舉之前，從拜登個人到其對外政策團(tuán)隊成員，所有人的公開表達(dá)都在勾勒出拜登未來上臺后與特朗普截然不同的對外政策態(tài)勢?；谶@些言論，外界可以就拜登政府對外特別是對華政策的走向做出一些較為初步的判斷。

在整體對外政策上，拜登政府必然更為傾向于回歸所謂“自由主義國際秩序”的一般邏輯，但也未必會徹底排斥特朗普政府在對外政策上回應(yīng)美國自身訴求的某些做法。不排除乃至是延續(xù)的典型表現(xiàn)，即拜登政府會繼續(xù)特朗普政府明確了的“大國競爭”戰(zhàn)略，并極可能繼續(xù)將俄羅斯與中國作為關(guān)鍵戰(zhàn)略目標(biāo)。雖然目前看按照拜登的說法，俄羅斯才是最大的“威脅”。

與此同時，拜登政府還是會在自由貿(mào)易、集體安全以及價值觀外交上做出一些回調(diào)的努力。

在經(jīng)貿(mào)關(guān)系上，拜登政府會強(qiáng)調(diào)自由與公平的平衡與兼顧，并大力推進(jìn)世界貿(mào)易組織等全球架構(gòu)的改革以及某些地區(qū)經(jīng)貿(mào)與規(guī)則安排的快速落地，從而維持美國在全球與區(qū)域的主導(dǎo)地位。

在安全議題上，拜登政府要將與盟友在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域強(qiáng)化合作擴(kuò)展到地緣安全議題上，強(qiáng)調(diào)修復(fù)盟友體系，其所服務(wù)于的當(dāng)然不僅僅是“大國競爭”，也是美國已經(jīng)開啟了10年的所謂“亞太”或“印太”戰(zhàn)略。

在價值觀外交上，拜登政府必然會重拾起民主黨的意識形態(tài)理念傳統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)自身所謂“榜樣地位”，也完全可能將某些西方價值作為其修復(fù)盟友體系的關(guān)鍵抓手。

當(dāng)然，理念驅(qū)動下的拜登政府也將在國際事務(wù)與全球治理中相應(yīng)的更為積極，其直接效果即氣候變化的全球合作將得到較大幅度的恢復(fù)。

在如此對外政策調(diào)整的大背景之下，拜登政府的對華傾向也可以得到比較有效的框定。首當(dāng)其沖的自然是在對華戰(zhàn)略中的“大國競爭”，即強(qiáng)調(diào)競爭性的同時保持必要合作，謀求避免冷戰(zhàn)的有效競爭管理。未來，美國對華競爭主要聚焦于國內(nèi)，即突出國際領(lǐng)導(dǎo)力與國內(nèi)競爭力的吸引力與號召力。

與此同步，拜登政府的對華政策也可以在如上三個層面加以觀察。

其一，在經(jīng)貿(mào)議題上，拜登政府可能將沿著強(qiáng)化國家競爭力的邏輯，更為關(guān)注中國在經(jīng)貿(mào)金融等領(lǐng)域的所謂“結(jié)構(gòu)性”的長遠(yuǎn)議題，比如國有企業(yè)待遇、產(chǎn)能過剩、政府補(bǔ)貼與采購、市場開放、知識產(chǎn)權(quán)等議題，而并不會專門糾纏于一時一地的具體利益，不會推動彼此都不利的“全面脫鉤”。

當(dāng)然，在與美國國家競爭力密切相關(guān)的領(lǐng)域特別是高科技領(lǐng)域，拜登政府也會推動類似于“小院高墻”式邏輯的做法，可能造成部分的“脫鉤”。同時，雖然不會快速的“全面脫鉤”，拜登政府也將致力于在亞太地區(qū)構(gòu)筑至少是回歸到一些經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的多邊機(jī)制當(dāng)中，維持美國主導(dǎo)地位。

此外，拜登政府也極可能會繼續(xù)循序漸進(jìn)地推動價值鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈等的重構(gòu)，以此逐漸減少對中國依賴，從而強(qiáng)化美國的競爭力與領(lǐng)導(dǎo)力。

其二，在地緣安全議題上，拜登政府可能不會對“印太”戰(zhàn)略做出任何重大調(diào)整，必將進(jìn)一步在強(qiáng)調(diào)“四國聯(lián)盟”的基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)而強(qiáng)化對東南亞國家的關(guān)注與投入。

其三，在價值觀外交上，拜登政府必然在相關(guān)議題上繼續(xù)施壓。在意識形態(tài)議題上的持續(xù)壓力，顯然無助于改善美國公眾對華態(tài)度的急劇下滑，但其對抗性可能還是會弱于特朗普政府時期。同樣重要的是，從國家競爭力的優(yōu)勢鞏固出發(fā)，拜登政府將有可能較大程度地恢復(fù)兩國之間的社會與人文交流。

此外，在氣候變化、生物多樣性乃至疫情防控等領(lǐng)域，重視全球治理的拜登政府也存在與中國找到更多可以開展密切合作的空間。

拜登政府要面對的動態(tài)平衡

雖然其對華政策在靜態(tài)上已初見端倪，但拜登政府仍舊要面對著不小的挑戰(zhàn)，進(jìn)而完全可能在現(xiàn)實決策過程中呈現(xiàn)出一定的動態(tài)平衡趨勢。

比如，由于有史以來的最高齡等狀態(tài)，拜登更易被外界視為是所謂的“過渡人物”，即對其未來執(zhí)政的預(yù)期相對而言會低于以往新當(dāng)選總統(tǒng)，進(jìn)而也就導(dǎo)致拜登能夠推動實現(xiàn)的重大調(diào)整可能也相對有限。而在對華事務(wù)上，拜登政府至少也要面對3個層面的平衡:

首先，拜登個人以及團(tuán)隊之間的理念平衡。

應(yīng)該看到，拜登及其對外政策團(tuán)隊在對華事務(wù)上的立場是存在一定差異性的?？傮w而言，拜登本人以及較為年長的一些幕僚在對華態(tài)度上基本屬于“修復(fù)派”，即認(rèn)為美國對華政策要回歸到2016年之前的總體方向。2019年4月剛剛宣布參選之后，拜登在募款活動上的那句所謂“中國吃不了美國的午餐”的表達(dá)大概就是該立場較為集中的表現(xiàn)。

就拜登本人而言，1972年當(dāng)選國會參議員、4次訪華的經(jīng)歷可以說是見證了中美關(guān)系的穩(wěn)步發(fā)展。當(dāng)然，如果去瀏覽其國會參議院期間的涉華立法提案的話，拜登在臺灣、涉港、涉藏以及所謂“人權(quán)”議題也存在一定參與，反映出一定的熟悉度。換言之，應(yīng)該說，拜登對中國事務(wù)已建立起較為務(wù)實的系統(tǒng)認(rèn)知。

同時，拜登團(tuán)隊內(nèi)部較多存在的“少壯派”力量卻基本上屬于“改革派”，即認(rèn)為中國已經(jīng)展現(xiàn)出未來在經(jīng)濟(jì)與科技等領(lǐng)域全面趕超美國的架勢，未來5到7年是美國阻止這一超越的最后機(jī)會，進(jìn)而必須采取有效措施。按照這些“改革派”目前表達(dá)出的觀點，中國可以以不同于美國或西方的發(fā)展道路存在，但一定是所謂的“他者”，全世界學(xué)習(xí)與跟隨的力量必須還是美國而不能是中國。

這樣看來，所謂“修復(fù)派”與“改革派”之間的平衡結(jié)果極可能有這樣幾個表現(xiàn):

其一，認(rèn)為美國目前的任務(wù)是提升自身、解決好自己的問題，認(rèn)識到美國自身問題的解決不能通過在中美關(guān)系上“做文章”來解決，這完全不同于特朗普的通過改變外部、解決內(nèi)部問題的“本土主義”思路。

其二，“內(nèi)顧”的同時，對華仍舊會保持足夠的競爭心態(tài)，即所謂“競爭性共存”。

其三，美國的所謂“底線”是中國不能對其國家競爭力與國際領(lǐng)導(dǎo)力構(gòu)成其認(rèn)定的威脅、挑戰(zhàn)乃至超越。這些共識在一定程度上有助于維持兩國互動的穩(wěn)定性，但同時也并未排除未來中美因為某些特定事件而導(dǎo)致所謂“意識形態(tài)”對峙乃至對抗加劇的可能性。

第二，拜登之前兩任總統(tǒng)的遺產(chǎn)平衡。

拜登政府就位之后所面對的美國內(nèi)外政策事實上是奧巴馬8年的遺產(chǎn)和特朗普4年的遺產(chǎn)，而拜登最有可能的做法只是恢復(fù)一些前者，延續(xù)一些后者。

必須看到，特朗普執(zhí)政4年之后的美國已呈現(xiàn)出明顯的“內(nèi)顧”趨勢，任何美國總統(tǒng)都必須優(yōu)先解決國內(nèi)訴求，甚至集中回應(yīng)國內(nèi)某些特定群體的利益。比如，拜登政府在經(jīng)貿(mào)等對外事務(wù)上勢必也會強(qiáng)調(diào)直接為國內(nèi)服務(wù)、回應(yīng)國內(nèi)某些群體的訴求，而且他也接受了特朗普所謂“經(jīng)濟(jì)安全就是國家安全”的表達(dá)。

又如，拜登及其團(tuán)隊雖然強(qiáng)調(diào)盟友體系，而且也應(yīng)該會與盟友國家更多對話，但同樣必然不會投入更多資源，進(jìn)而其對盟友體系的修復(fù)也一定不會是恢復(fù)到上個世紀(jì)90年代所謂“自由主義國際秩序”鼎盛期的狀態(tài)，最多也只會是奧巴馬政府期間的所謂“從后面領(lǐng)導(dǎo)”，其結(jié)果未必是美國與盟友關(guān)系的快速回升。

再如，拜登及其民主黨人在伊核協(xié)議上態(tài)度積極，但他們也不得不面對過去4年徹底變化了的中東局勢以及伊朗國內(nèi)趨勢，進(jìn)而可能無法很快甚至難以有所進(jìn)展。

在對華事務(wù)上，如前文論及的那樣，所謂“大國競爭”、亞太或印太地區(qū)戰(zhàn)略等貫穿于奧巴馬和特朗普兩任兩黨政府的做法將毫無疑問地延續(xù)。但即便是特朗普政府留下的遺產(chǎn)，拜登方面可能也會加以甄別，大概不會徹底放棄。比如目前的關(guān)稅以及針對某些領(lǐng)域的制裁做法，如果與其極為關(guān)切的國家競爭力密切相關(guān)，拜登政府必然將繼續(xù)維持甚至變本加厲。

而即便是其他議題，拜登政府也不會自動一筆勾銷，而是完全可能擺出一副“去杠桿”的架勢、以國內(nèi)壓力為借口要求中國以接受美方其他要求為條件來解除關(guān)稅與制裁。這種將特朗普遺產(chǎn)徹底工具化、為己所用的做法，也會得到拜登團(tuán)隊內(nèi)部“改革派”的極大支持。

第三，拜登政府在內(nèi)政與外交之間的議程平衡。

按照拜登陣營在選后公布的所謂“四大首要議題”，其政府上臺后將主要聚焦于疫情防控、經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、種族平權(quán)以及氣候變化，可見聚焦于國內(nèi)緊要問題的傾向。這也意味著，拜登政府可能在上臺之后一段時間不會出臺較為完整的對外戰(zhàn)略表述，甚至有觀點認(rèn)為2021年下半年才會初見端倪。

問題在于，拜登政府在疫情、經(jīng)濟(jì)以及族裔問題上也存在難以快速兌現(xiàn)承諾的極大風(fēng)險。目前，美國的疫情防控已失敗，選前已出現(xiàn)明顯反彈，其疫情分布已完全與人口分布重疊，陷入徹底失控狀態(tài)。拜登政府雖然將更有可能采取更為科學(xué)且嚴(yán)格的防控政策，但在美國聯(lián)邦制“分而治之”的框架下也難以快速奏效，進(jìn)而還是將依賴疫苗解決問題。

但這種做法能否奏效完全取決于疫苗研發(fā)與推廣的進(jìn)度、美國持不同立場民眾的接受度等復(fù)雜因素，可以確定疫情幾乎無法較快得到控制。進(jìn)而，美國經(jīng)濟(jì)也將繼續(xù)受到疫情拖累。即便第三季度公布數(shù)據(jù)顯現(xiàn)出一定恢復(fù)，但在疫情持續(xù)肆虐的情況下，其經(jīng)濟(jì)態(tài)勢必然繼續(xù)受到較大牽動。

拜登政府上臺后在疫情防控上的強(qiáng)化必然不利于重啟美國經(jīng)濟(jì)，進(jìn)而可能導(dǎo)致共和黨州的反彈與反對。某些共和黨州堅持重啟的話，又會導(dǎo)致疫情加劇、拖累經(jīng)濟(jì)的惡性循環(huán)。在疫情與經(jīng)濟(jì)難以一蹴而就的情況下，族裔問題作為從歷史中走來的頑疾原本就無法一朝一夕間得到有效化解。特別又加之共和黨維持國會參議院多數(shù)的較大可能性，也導(dǎo)致拜登政府上臺后馬上面對“跛腳”局面。

如果上臺之后一段時間國內(nèi)議題不見起色，拜登政府是否會快速轉(zhuǎn)移陣線、轉(zhuǎn)移到在對外事務(wù)上“立威”，甚至在對俄羅斯、對華維度上謀求突破，就很值得關(guān)注。

當(dāng)然，目前看也不排除另外一種內(nèi)外的議程平衡或互動。畢竟是一位從1980年代就開啟了白宮沖刺的資深政治人物，最終當(dāng)選總統(tǒng)的拜登完全有可能在考慮回應(yīng)國內(nèi)緊要議題的同時，從上臺伊始就著重充分考慮其執(zhí)政遺產(chǎn)，并將與之相關(guān)的重要議題同步推進(jìn)。

從這個角度出發(fā)的話，對華戰(zhàn)略乃至美國在亞太或印太地區(qū)存在的強(qiáng)化極可能成為拜登為自己設(shè)定的所謂“對外遺產(chǎn)”，進(jìn)而其可能上臺之后同步快速調(diào)整至少是操作各領(lǐng)域的對華議程。

2020年之后的變與不變

一般而言，美國大選的懸念似乎在于誰當(dāng)選的問題，也就是一個所謂“變”的維度。在任總統(tǒng)當(dāng)選并進(jìn)入第二任期后會發(fā)生變化，而新當(dāng)選總統(tǒng)也會帶來一些新的政策與做法。但必須看到的是，美國大選即便是實現(xiàn)了所謂“政黨輪替”，也難以帶來關(guān)于這個國家現(xiàn)實挑戰(zhàn)與長遠(yuǎn)前景的任何本質(zhì)性改變。所謂“不變”才是這次選舉的有限性實質(zhì)。

美國的國內(nèi)矛盾沒有改變。近年來，美國黨爭、族裔、階層等各層次矛盾疊加爆發(fā)，其所導(dǎo)致的國家困境可謂是歷史空前的。特別是在美國人口結(jié)構(gòu)正在經(jīng)歷加速巨變的趨勢下，美國的族裔沖突與身份政治正在成為空前的核心爭議問題。

2016年大選中特朗普的崛起很大程度上就是各層次矛盾宣泄的結(jié)果。2020年拜登的當(dāng)選則是在疫情背景下相關(guān)矛盾被暫時壓制或者將矛盾指向特朗普之后的結(jié)果。但這些選舉都是在各層次國內(nèi)矛盾的表現(xiàn)，絕不是這些矛盾的解決方案。

甚至，由如今已經(jīng)勢如水火的兩黨參與的大選、最終只能由一黨勝出，其能提供的所謂“解決方案”也只是符合某一黨的政策主張，只能滿足美國某些人的訴求，而無法回應(yīng)全美所有民眾的關(guān)切，進(jìn)而反而不但無法解決矛盾，更導(dǎo)致了各層次矛盾的累積和持續(xù)加劇。

換言之，2020年大選最多也只是一次回調(diào)與緩沖，但絲毫沒有改變?nèi)魏蚊绹鴩鴥?nèi)的矛盾與困境。

美國的國際困境沒有改變。毫無疑問，與在國內(nèi)面對空前困境相同步的是，美國在國際舞臺上同樣面對著重大抉擇。上個世紀(jì)90年代以來，美國通過自由貿(mào)易、集體安全以及價值觀外交等方式構(gòu)筑起所謂“自由主義國際秩序”。但隨著經(jīng)濟(jì)全球化的縱深發(fā)展，美國無法接受一個必然形成的更為多元結(jié)構(gòu)的世界格局，無法接受持續(xù)增長的新興市場國家，無法平衡國內(nèi)的內(nèi)顧傾向與國際領(lǐng)導(dǎo)所需要的投入。

也正是因為美國自身的國際角色進(jìn)入了兩難的困境，2016年當(dāng)選的特朗普才會采取一系列違背甚至打破傳統(tǒng)的對外選擇。必須看到，特朗普的做法雖然極端，而拜登則在對外政策上更為傳統(tǒng)，但拜登也必須面對仍舊存在的美國在國際與國內(nèi)的挑戰(zhàn)。

這也意味著，拜登能夠?qū)崿F(xiàn)的調(diào)整必然有限，甚至不得不與特朗普共享著更多關(guān)注國內(nèi)、減少國際投入的總體戰(zhàn)略目標(biāo)。

美國的對華戰(zhàn)略沒有改變。近年來，美國在對華戰(zhàn)略選擇上展現(xiàn)出的競爭性乃至對抗性并非是特朗普政府才正式開啟的，從奧巴馬政府第二任期的所謂“亞太戰(zhàn)略”開始就已起步。這就意味著，其戰(zhàn)略調(diào)整方向可能是具有跨黨共識的，而其具體政策選擇則因為不同政黨的利益構(gòu)成不同而有所區(qū)別。

從戰(zhàn)略調(diào)整方向看，美國對華戰(zhàn)略的競爭性傾向是基于兩國實力地位對比的必然變化的，是基于當(dāng)前美國自身所處的嚴(yán)峻內(nèi)外挑戰(zhàn)的，一定程度上是美國這個國家長期存在的“外部歸因”的歷史傳統(tǒng)的，這顯然是無法通過一次實現(xiàn)政黨輪替的選舉所能夠?qū)崿F(xiàn)徹底逆轉(zhuǎn)式改變的。

應(yīng)該充分認(rèn)識到一次美國大選所帶來的“變”與“不變”。面對可能積極的變化一面，要積極互動、強(qiáng)化對話與溝通，與美方新政府共同構(gòu)建以協(xié)調(diào)、合作、穩(wěn)定為基調(diào)的中美關(guān)系。而面對毫無選擇的不變一面，要強(qiáng)調(diào)合作、管控分歧，努力與美國新政府共同維持不沖突、不對抗、相互尊重、合作共贏的中美關(guān)系。

總之，合作是中美兩國的唯一正確選擇。這才是以不變應(yīng)萬變的基本原則所在?！?/p>