交通運(yùn)輸?shù)氖袌?chǎng)規(guī)制，既包含行業(yè)主管部門(mén)所主導(dǎo)的直接規(guī)制，也包含國(guó)家其他部門(mén)所主導(dǎo)的間接規(guī)制。無(wú)論是直接規(guī)制和間接規(guī)制，都存在一種新型的規(guī)制手段：行政約談。行政約談是具有中國(guó)特色的市場(chǎng)規(guī)制，具有用行政手段調(diào)和市場(chǎng)各參與主體的利益關(guān)系的功能。在西方的市場(chǎng)規(guī)制框架下，市場(chǎng)各主體之間的利益關(guān)系矛盾，都會(huì)盡量導(dǎo)入到司法渠道。這固然是市場(chǎng)規(guī)制的基本邏輯，但這樣的市場(chǎng)規(guī)制體系需要長(zhǎng)期的磨合確定各利益主體的關(guān)系，并通過(guò)法律法規(guī)和明確的規(guī)則體系予以顯性化。而且，這樣的市場(chǎng)規(guī)制需要發(fā)達(dá)的司法體系作為支撐，背后是繁雜的訴訟程序和天量的訴訟費(fèi)。作為轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體的中國(guó)，法律法規(guī)很難與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需求相匹配，新經(jīng)濟(jì)新模式又在不斷推動(dòng)行業(yè)利益格局發(fā)生變化。在法律法規(guī)難以做到與時(shí)俱進(jìn)時(shí)，一些臨時(shí)性的、柔性的市場(chǎng)規(guī)制手段就成為必要。

1、行政約談的內(nèi)涵

賈燕飛在其文章“我國(guó)行政約談制度及其規(guī)范化構(gòu)建”中，給出了行政約談的概念界定：行政約談是行政機(jī)關(guān)在行政管理活動(dòng)中針對(duì)相對(duì)人可能存在或已經(jīng)發(fā)生的違法行為，采取調(diào)查了解、申明立場(chǎng)、講解法律、宣傳教育、給予指導(dǎo)、提出警示等方式，對(duì)其事前預(yù)防或予以糾正的新型行政行為。行政約談作為一種積極行政，有別于行政處罰等傳統(tǒng)的行政行為，本質(zhì)上是溝通談話而非訓(xùn)斥處罰，具有預(yù)防性、針對(duì)性和人性化的特點(diǎn)，既體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)以人為本的和諧執(zhí)法理念，又促使行政管理由“事后懲罰”轉(zhuǎn)向“事前預(yù)防”，避免違法行為進(jìn)一步升級(jí)擴(kuò)大。

行政約談作為一種獨(dú)立的行政行為，不同于行政指導(dǎo)中的“利益誘導(dǎo)”，行政合同中的“民事權(quán)利義務(wù)”，行政約談更多體現(xiàn)的是一種“警示勸告”、“行政權(quán)利義務(wù)”，因具有區(qū)別于二者的特征可將其獨(dú)立歸為一種行政行為。與具有強(qiáng)制性的行政處罰、行政強(qiáng)制等不同，行政約談不具有強(qiáng)制性，主要采取建議、勸告、告誡等方式，謀求相對(duì)人的主動(dòng)協(xié)助與配合，自覺(jué)服從行政意志，從而達(dá)到行政管理的目的。

行政約談可歸類于柔性的行政管理手段，是一種非強(qiáng)制性的行政行為?？梢哉f(shuō)，這種操作上的柔性既符合民主行政的基本要求，又是轉(zhuǎn)變政府職能的必要舉措，故而在確保行政管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的前提下應(yīng)盡量采用行政約談的方式，減少行政處罰、行政強(qiáng)制等強(qiáng)制性行政行為的適用。

中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，行政約談具有一定的優(yōu)勢(shì)。

首先，降低行政成本，提高行政效率。在行政約談中，行政主體通過(guò)允許、鼓勵(lì)行政相對(duì)人以及利害相關(guān)人參與行政活動(dòng)過(guò)程，不僅極大地提升了行政執(zhí)法的可接受性，也極大地提高了行政執(zhí)法的效率，降低了行政執(zhí)法成本。

其次，推動(dòng)行政民主，促進(jìn)雙方平衡。在非強(qiáng)制行政行為中，相對(duì)人享有“不服則不從”的權(quán)利，可以意思自治、自由選擇，乃至于直接影響改變正在形成或已經(jīng)形成的某些行政主張、決定。也就是說(shuō)，由于行政約談不帶命令性或強(qiáng)制性，行政機(jī)關(guān)不得將自己主觀意志強(qiáng)加于相對(duì)人，逼迫其接受約談內(nèi)容，而只能采取對(duì)話、溝通、勸誡、說(shuō)服等方式，在充分尊重相對(duì)人意思自治的基礎(chǔ)上，謀求并取得相對(duì)人同意從而達(dá)到一定的行政目的。

最后，實(shí)現(xiàn)行政法治，轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念。政府依法行政是行政法治原則的基本要求，但在社會(huì)關(guān)系日益復(fù)雜、多元化的今天，許多行政管理領(lǐng)域出現(xiàn)了大量的法律漏洞乃至立法空白，致使諸多行政執(zhí)法活動(dòng)欠缺法律依據(jù)而呈現(xiàn)出違法狀態(tài)，不過(guò)行政約談的出現(xiàn)極大地緩解了實(shí)踐需求與違法行政兩者之間的張力，促成行政目標(biāo)與行政法治的實(shí)現(xiàn)。

行政約談引入?yún)f(xié)商、平等、參與等元素，從剛性、單方、對(duì)抗的管制理念轉(zhuǎn)向?yàn)槿嵝浴㈦p方、配合的服務(wù)理念，既彰顯了民主、協(xié)商、溝通、合作的法治價(jià)值，又反映了獨(dú)立、平等、尊重、信任的人文精神。[1]

2、交通運(yùn)輸行業(yè)主管部門(mén)所主導(dǎo)的約談案例

8月24日，浙江省溫州市女孩乘坐滴滴順風(fēng)車途中被害，從警方公布的情況看，滴滴公司在此次惡性事件中，負(fù)有不可推卸的重大責(zé)任。8月26日下午，交通運(yùn)輸部聯(lián)合公安部以及北京市、天津市交通運(yùn)輸、公安部門(mén)，針對(duì)上述事件，對(duì)滴滴公司開(kāi)展聯(lián)合約談，責(zé)令其立即對(duì)順風(fēng)車業(yè)務(wù)進(jìn)行全面整改，加快推進(jìn)合規(guī)化進(jìn)程，嚴(yán)守安全底線，切實(shí)落實(shí)承運(yùn)人安全穩(wěn)定管理主體責(zé)任，保障乘客出行安全和合法權(quán)益，及時(shí)向社會(huì)公布有關(guān)整改情況。

交通運(yùn)輸部要求滴滴公司切實(shí)落實(shí)企業(yè)安全管理主體責(zé)任，切實(shí)改變承諾多、整改少的工作方式，加強(qiáng)整改，規(guī)范經(jīng)營(yíng)，切實(shí)保障乘客安全和社會(huì)穩(wěn)定。一要嚴(yán)守安全底線；二要對(duì)順風(fēng)車業(yè)務(wù)進(jìn)行全面整改；三要落實(shí)承運(yùn)人安全穩(wěn)定管理主體責(zé)任；四要嚴(yán)格依法依規(guī)運(yùn)營(yíng)。

滴滴公司承諾：一是自8月27日起，在全國(guó)范圍內(nèi)下線順風(fēng)車業(yè)務(wù)，重新評(píng)估業(yè)務(wù)模式；二是9月1日前完成合規(guī)化運(yùn)營(yíng)工作方案，報(bào)送有關(guān)部門(mén)并接受社會(huì)監(jiān)督；三是落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任制，開(kāi)展安全隱患自查工作，完善隱患監(jiān)察機(jī)制，通過(guò)線上、線下手段，查找整改存在的問(wèn)題；四是整改升級(jí)客服體系，加大客服團(tuán)隊(duì)的人力和資源投入；五是開(kāi)拓平臺(tái)用戶緊急情況報(bào)警通道，完善配合公安機(jī)關(guān)證據(jù)調(diào)取機(jī)制。

市場(chǎng)出現(xiàn)問(wèn)題，政府需要積極作為，相關(guān)的法律法規(guī)有可能來(lái)不及給出確切的答案。已經(jīng)形成了巨大的社會(huì)輿論壓力，不可能等待所有的條件都具備才開(kāi)始對(duì)企業(yè)進(jìn)行規(guī)制。該出手時(shí)就出手，約談也是市場(chǎng)規(guī)制。依法治國(guó)是方向，但也要接納約談這樣的市場(chǎng)規(guī)制手段。新興的互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)模式，會(huì)產(chǎn)生諸多新興的問(wèn)題，法律法規(guī)不可能事無(wú)巨細(xì)對(duì)新興領(lǐng)域有所涉獵，這就需要行政約談發(fā)揮作用。等到新興模式具有市場(chǎng)規(guī)模的時(shí)候，相應(yīng)的法律法規(guī)才可能逐步補(bǔ)齊。

3、國(guó)家發(fā)改委所推動(dòng)的約談案例

按照黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于持續(xù)為實(shí)體經(jīng)濟(jì)減負(fù)、激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力的宏觀調(diào)控要求，根據(jù)有關(guān)方面的反映和舉報(bào)，國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同交通運(yùn)輸部，從2017年4月中旬起，依法對(duì)上海港和天津港開(kāi)展了反壟斷調(diào)查。

此次調(diào)查持續(xù)了近兩個(gè)月的時(shí)間，從有關(guān)省份抽調(diào)100余名執(zhí)法人員，調(diào)查走訪了港口及其下屬企業(yè)、上下游相關(guān)經(jīng)營(yíng)者等100余家市場(chǎng)主體，深入細(xì)致地了解了有關(guān)情況，查明了港口涉嫌違反《反壟斷法》的主要行為。在此基礎(chǔ)上，國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同交通運(yùn)輸部、中國(guó)港口協(xié)會(huì)于2017年9月22日聯(lián)合召開(kāi)會(huì)議，要求全國(guó)沿海39個(gè)港口都要對(duì)照此次反壟斷調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，進(jìn)行自查自糾和切實(shí)整改。其中，19個(gè)規(guī)模以上港口的整改方案報(bào)國(guó)家發(fā)展改革委審核。從目前有關(guān)港口上報(bào)的自查自糾情況看，多數(shù)港口認(rèn)識(shí)深刻，進(jìn)行了全面自查，并制定了切實(shí)可行的整改措施。

調(diào)查中所凸顯的問(wèn)題包括以下三個(gè)方面：第一，要求船公司使用本港下屬企業(yè)提供的拖輪、理貨、船代等服務(wù)。第二，對(duì)不可競(jìng)爭(zhēng)的本地外貿(mào)集裝箱業(yè)務(wù)，收取遠(yuǎn)高于競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)際中轉(zhuǎn)集裝箱的裝卸作業(yè)費(fèi)。第三，向交易對(duì)象附加強(qiáng)制服務(wù)、不競(jìng)爭(zhēng)條款、忠誠(chéng)條款等不合理交易條件。

國(guó)家發(fā)改委在對(duì)港口企業(yè)開(kāi)展反壟斷調(diào)查的過(guò)程中，多次引用《反壟斷法》的條款，但是并沒(méi)有將相關(guān)企業(yè)的違法行為導(dǎo)入到《反壟斷法》的司法程序，而是通過(guò)行政約談的方式，指出港口收費(fèi)領(lǐng)域的諸多問(wèn)題，推動(dòng)相關(guān)企業(yè)進(jìn)行整改。如果導(dǎo)入《反壟斷法》的司法程序，很可能讓企業(yè)難以承受相應(yīng)的處罰。而與此同時(shí)，也會(huì)對(duì)相應(yīng)的物流體系產(chǎn)生巨大影響，進(jìn)而影響到制造業(yè)乃至經(jīng)濟(jì)社會(huì)的正常運(yùn)行。通過(guò)柔性的行政約談的手段，既讓企業(yè)認(rèn)識(shí)到存在的問(wèn)題，并通過(guò)整改糾正其不恰當(dāng)?shù)男袨椋疫€能夠?qū)⑵鋵?duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生的負(fù)面影響降到最低，也契合國(guó)家物流領(lǐng)域降本增效的大政方針。

行政約談具有優(yōu)勢(shì)，是新時(shí)期市場(chǎng)規(guī)制的補(bǔ)充手段。讓其發(fā)揮良性的作用，需要推動(dòng)其走向規(guī)范化。這需要在三方面進(jìn)行推動(dòng)。第一，明確行政約談所遵循的基本原則。行政約談過(guò)程應(yīng)堅(jiān)持合法合理、自愿平等、剛?cè)嵯酀?jì)相結(jié)合的基本原則。第二，健全行政約談的法定程序。由于行政法不可能對(duì)行政約談的實(shí)體性內(nèi)容加以詳盡規(guī)定，否則就會(huì)妨礙行政約談功能的正常發(fā)揮，因而通過(guò)推進(jìn)行政約談程序法定化就成為防止行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力與恣意妄為、保障相對(duì)人合法權(quán)利、推進(jìn)行政約談制度化、規(guī)范化和法治化的重要突破口。包括確立約談審議與告知制度、確立信息公開(kāi)制度、確立約談回訪評(píng)估制度和確立約談資料立卷存檔制度。第三，完善行政約談的監(jiān)督與救濟(jì)制度。這包括健全行政約談的監(jiān)督機(jī)制、完善行政約談的救濟(jì)制度。

[1]賈燕飛，我國(guó)行政約談制度及其規(guī)范化構(gòu)建，哈爾濱市委黨校學(xué)報(bào)，2015年9月

本文由“港口網(wǎng)www.807521.com”特約交通運(yùn)輸部水運(yùn)科學(xué)研究院謝燮獨(dú)家提供